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Los Estados de Excepción en Venezuela

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Consideraciones sobre los Estados de Excepción

El vocablo Estado de Excepción de ese título de la Constitución de 1999, no tiene antecedentes en reformas constitucionales anteriores y viene a remplazar a otros, como Suspensión y Restricción de Garantía y el de Estado de Emergencia en la Constitución de 1961. En la Constitución actual se refiere a los estados de intranquilidad pública, que debe calificarse según los casos, de Estado de Alarma o Estado de Sitio; también se habla de Medidas de Emergencia para referirse a las disposiciones provisionales en casos de necesidad, urgencia o de excepción, como se le denomina actualmente en el Capítulo II del Título VII de la Constitución Nacional.

Con palabras de Maurice Hauriou se puede decir que el Estado de Sitio “Es una institución legal preparada de antemano, que con el fin de asegurar la paz pública, organiza el robustecimiento del Poder Ejecutivo, transfiriendo de la autoridad civil a la militar una parte de los poderes de policía y una parte del poder represivo sobre la población civil. Este robustecimiento tendrá lugar en caso de peligro eminente resultante de guerra extranjera o de insurrección armada, y en virtud de decisiones declarando el estado de sitio, el cual llegado el caso se levantará mediante decisiones de igual naturaleza”.

Ahora bien, una guerra extranjera no es el único peligro cierto para la Nación y sus instituciones, puede presentarse también una sublevación armada de los propios nacionales, en la cual puede o no existir ayuda extranjera. En estos casos totalmente anormales para la coexistencia pacífica de la República, no bastan para imponer el orden la policía municipal o estadal, sus leyes ni sus tribunales, se necesitan medios extraordinarios para hacerle frente a la rebelión armada y poder contrarrestarla, impidiendo así que las fuerzas brutas puedan imponerse sobre el Estado legal. Pero las anomalías pueden tener otros orígenes, como lo sería un terremoto, donde hay que suspender las Garantías de inmediato para poder asistir a los damnificados dentro de sus propios hogares o impedir el pillaje que se desborda de inmediato con saqueos u otros actos vandálicos. También se puede suceder una peste, donde la suspensión de las Garantías es necesaria para la asistencia de los enfermos y trasladarlos a sitios donde no se propague la enfermedad, aun en contra de la voluntad del enfermo o de sus familiares.

Todo gobierno tiene derecho a defenderse, máxime si este ha sido el producto de unas elecciones libres y por tanto legalmente constituido, cuyas actuaciones sean del consentimiento de las mayorías, como sucede con los gobiernos legítimos. En Roma, durante la República, existía una institución que venía a desempeñar lo que hoy se conoce con el nombre de Suspensión o Restricción de Garantías. Bien se sabe que en esa época de la Historia los poderes en Roma estaban divididos, cada uno tenía sus funciones específicas. Empero, en los casos de guerra, o de cualquier otra anomalía, se investía al jefe del Estado con plenos poderes. Poder que nosotros conocemos en el Derecho Romano por dictadura. Esa dictadura romana siempre fue transitoria, ya que dichos poderes se le conferían al jefe del Estado en caso de suma necesidad. Mas, una vez terminados los motivos y ya consolidada la paz, cesaban los poderes dictatoriales.

El gobierno constitucional, solamente puede usar facultades de excepción en defensa de la constitucionalidad cuando ésta sea atacada de tal manera que al Gobierno se le imposibilita defenderla con los medios a su alcance y dentro de la legalidad. Entonces, el gobierno debe declarar el estado de sitio. Con la fuerza militar se combatirá a los rebeldes que quebranten el orden. Pero la suspensión de garantías debe ser algo sumamente excepcional, es el último recurso al cual se debe apelar, y tiene que ser así, porque significa la dictadura, y en América Latina, la dictadura es símbolo de tiranía, amén de que más de una vez, el gobierno de turno, el gobierno de turno la ha invocado para perpetuarse en el poder.

Régimen Jurídico

El régimen jurídico de los estados de excepción en Venezuela deriva de la Constitución y de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción. En este sentido el artículo 337 de la Constitución define al estado de excepción como: “…aquellas circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas…”. Establece además el precitado artículo que en casos de estados de excepción, podrán restringirse de manera temporal las garantías consagradas en la Constitución, salvo las referidas a los derechos a la vida, prohibición de incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás derechos humanos intangibles.

La potestad de declarar el estado de excepción es atribuida de manera exclusiva al Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, tal y como lo prevé el ordinal 7 del artículo 236 de la Constitución:

“…Artículo263. Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República.

7°.Declarar los estados de excepción y decretar la restricción de garantías en los casos previstos en esta Constitución…”

De conformidad con lo establecido en el artículo 232 de la Constitución, la declaración de los estados de excepción no modifica el principio de responsabilidad del Presidente o Presidenta de la República, ni la del Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva, ni la de los Ministros o Ministras. Tampoco afecta el funcionamiento ordinario de los Poderes Públicos, según aclara el artículo 239 constitucional.

Por otra parte, establece el artículo 45 de la Constitución, la prohibición a la autoridad pública, sea civil o militar, aun en estado de emergencia, excepción o restricción de garantías, de practicar, permitir o tolerar la desaparición forzada de personas.

Lo anterior permite afirmar que la declaratoria de un estado de excepción no supone alteración alguna de los principios constitucionales sobre los que se funda el Estado de Derecho y, en especial, los principios llamados a asegurar los derechos humanos y libertades fundamentales. Lo único excepcional de tal situación es la posibilidad del Presidente de la República, en Consejo de Ministros, de restringir las garantías de los derechos constitucionales –con las salvedades antes anotadas- pudiendo regular, temporalmente, su ejercicio. Es decir, que el Presidente de la República queda habilitado para incidir directamente sobre el ejercicio de derechos constitucionales, sin requerir para ello previa habilitación legal.

Declaratoria del estado de excepción

El estado de excepción podrá ser decretado por el Presidente de la República en caso de estricta necesidad y con la intención de solventar la situación irregular presentada. Conforme a lo establecido en el artículo 339 de la Constitución, “…el decreto que declare el estado de excepción, deberá ser presentado, dentro de los ocho días siguientes de haberse dictado, a la Asamblea Nacional, o a la Comisión Delegada, para su consideración y aprobación, y a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie sobre su constitucionalidad…”

Señala además el precitado artículo, que el decreto de declaratoria del estado de excepción debe cumplir con las exigencias, principios y garantías establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Constituye principio general, en cuanto a la declaratoria de estados de excepción, según establece el artículo 5 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, que: “…toda medida de excepción debe tener una duración limitada a las exigencias de la situación que se quiere afrontar, sin que tal medida pierda su carácter excepcional o de no permanencia…”

En cualquier caso, y según dispone el artículo 337 constitucional, solamente podrá acordarse el estado de excepción si las potestades ordinarias reconocidas al Presidente de la República son insuficientes para hacer frente a los graves hechos que justifican tal régimen especial.

Límites al estado de excepción

En cuanto a los límites del estado de excepción, citamos textualmente el artículo 7 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, el cual establece lo siguiente:

“…Artículo 7: No podrán ser restringidas, de conformidad con lo establecido en los artículos 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 4, 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27, 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, las garantías de los derechos a:

La vida
El reconocimiento a la personalidad Jurídica.
La protección de la familia.
la igualdad ante la ley.
La Nacionalidad.
La libertad personal y la prohibición de prácticas de desaparición forzada de personas.
La integridad personal, física, psíquica y moral.
No ser sometido a esclavitud o servidumbre.
La libertad de pensamiento, conciencia y religión.
La legalidad y la irretroactividad de las leyes, especialmente de las leyes penales.
El debido proceso
El amparo constitucional.
La participación, el sufragio y el acceso a la función pública.
La información…”

Se trata de límites materiales, referidos a las garantías que no pueden ser restringidas. Pero además, y en relación con las medidas de regulación del ejercicio de los derechos fundamentales cuyas garantías sí pueden ser restringidas, debemos observar que el Presidente de la República debe respetar ciertos límites formales. Así, debe siempre respetar el contenido esencial de los derechos fundamentales afectados, que en modo alguno pueden ser desnaturalizados. Las medidas dictadas, además, deben respetar los principios de proporcionalidad, menor intervención y racionalidad, entre otros. En definitiva, que se declare un estado de excepción no impide acoger siempre la interpretación del ordenamiento jurídico en el sentido más favorable a los derechos fundamentales en juego.

Los controles del Decreto que declare el estado de excepción

Como todo acto del Poder Público, el Decreto que declare el estado de excepción se encuentra sometido a diversos controles. Así, tal Decreto –que debe contener la regulación del derecho constitucional cuya garantía se restringe- debe ser presentado, durante los ocho días siguientes de haberse dictado, a la Asamblea Nacional para su consideración y aprobación. Simultáneamente debe ser remitido a la Sala Constitucional para su control de constitucionalidad.

Se deduce que la Asamblea o la Sala Constitucional pueden, si lo estiman pertinente, revocar el Decreto con ocasión del control al cual es sometido éste, una vez dictado. Pero igualmente, y con carácter general, el Decreto podrá ser revocado anticipadamente por el Ejecutivo Nacional o por la Asamblea, al cesar las causas que lo motivaron, tal y como prevé el artículo 339 Constitucional.

Además de tales controles objetivos pueden ejercerse controles subjetivos, por los ciudadanos afectados en su esfera jurídico-subjetiva por el Decreto que acuerda el estado de excepción. Así, contra tal acto podrá interponerse el correspondiente recurso de nulidad por inconstitucionalidad e, incluso, el denominado amparo contra actos normativos, que procede, como es sabido, contra los actos, omisiones y actuaciones derivadas del Decreto. En ambas acciones los interesados podrán solicitar como medida cautelar la suspensión de los efectos–totales o parciales- del Decreto en cuestión.

Ley Orgánica sobre Estados de Excepción

Ley No. 32 de la Asamblea Nacional (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.261, de fecha 25 de agosto de 2001).

Objeto: Regular los estados de excepción, en sus diferentes formas:estado de alarma, emergencia económica, conmoción interior y exterior. Igualmente se regula el ejercicio de los derechos que sean restringidos con ocasión de los estados de excepción.

Principios rectores de los estados de excepción: Los estados de excepción se rigen por los siguientes principios:

Se refieren a circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, sus ciudadanos o sus instituciones.
Los estados de excepción sólo pueden dictarse ante situaciones objetivas de suma gravedad, en las que sean insuficientes los medios ordinarios que dispone el Estado para su control.
Proporcionalidad: Las medidas de excepción deben ser proporcionales a la gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación de la situación que se pretenda controlar.
Duración limitada: Las medidas de excepción son de carácter excepcional y de no permanencia, por ello su duración debe ser limitada.
Los estados de excepción sólo pueden dictarse en casos de estricta necesidad para solventar la situación de anormalidad, ampliando las facultades del Ejecutivo Nacional, con la restricción temporal de las garantías constitucionales permitidas.
Garantías no restringibles: No pueden restringirse las garantías de los derechos a la vida, reconocimiento a la personalidad jurídica, protección a la familia, igualdad ante la ley, nacionalidad, libertad personal, prohibición de desaparición forzada de personas, integridad personal, física y moral, no ser sometido a esclavitud o servidumbre, legalidad e irretroactividad de las leyes,el debido proceso, amparo constitucional, participación, sufragio, acceso a la función pública e información.

Estado de alarma: El Presidente de la República podrá declararla cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares que pongan en peligro la seguridad de la Nación, sus ciudadanos o instituciones. Su duración no podrá exceder de 30 días, pudiendo prorrogarse hasta por 30 días más.

Estado de emergencia económica: Podrá decretarse cuando se susciten circunstancias extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación. El decreto respectivo debe establecer las medidas oportunas destinadas a resolver satisfactoriamente la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Su duración será de 60 días, prorrogable por un plazo igual.

Estado de conmoción interior: Podrá decretarse en caso de conflicto interno y se consideran de “conflicto interno” todas aquellas circunstancias excepcionales que impliquen grandes perturbaciones del orden público interno y que signifiquen un notorio o inminente peligro para la estabilidad institucional, la convivencia ciudadana, la seguridad pública, el mantenimiento del orden libre y democrático; o cuando el funcionamiento de los poderes públicos esté interrumpido. Su duración no puede exceder de 90 días, prorrogable por un período igual.

Estado de conmoción exterior: Podrá decretarse en caso de conflicto externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, sus ciudadanos o sus instituciones. Durante su vigencia se podrán tomar las medidas que se consideren necesarias a los fines de defender los intereses de la República. No podrá exceder de 90 días, prorrogable por un período igual.

Se establece la obligación de cooperación, una vez decretado el estado de excepción, por parte de toda persona natural o jurídica, de carácter público o privado con las autoridades competentes. Tal colaboración está dirigida a la protección de personas, bienes y lugares y en tal sentido se podrá imponer la obligación a estas personas de prestar servicios extraordinarios, con la correspondiente indemnización, de ser el caso. El incumplimiento de la obligación de cooperación acarrea sanciones que no se especifican en la ley en comentarios.

Una vez decretado el estado de excepción, se podrá limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad. Adicionalmente, se podrán hacer erogaciones no previstas en la Ley de Presupuesto, con cargo al Tesoro Nacional.

El decreto que declare el estado de excepción tendrá fuerza y rango de ley, suspendiendo temporalmente los artículos de las leyes vigentes que sean incompatibles con aquél. Entrará en vigencia una vez dictado por el Presidente de la República y deberá ser publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y difundido a través de los medios de comunicación.

Movilización: Se establece que, una vez decretado el estado de excepción, el Presidente de la República podrá ordenar la movilización de cualquier componente o de toda la Fuerza Armada Nacional, regulándose tal movilización por las disposiciones de la ley respectiva.

Requisiciones: Una vez declarado el estado de excepción, el Ejecutivo Nacional tendrá la facultad de requisar los bienes muebles e inmuebles de propiedad particular que deban ser utilizados para restablecer la normalidad. Para ello será necesaria la orden previa del Presidente de la República o de la autoridad competente designada, dada por escrito, determinado la clase y la cantidad de la prestación, expidiéndose constancia inmediata de la misma. Terminado el estado de excepción, se restituirán los bienes requisados a sus legítimos propietarios, en el estado en que se encuentren, sin perjuicio de la indemnización debida por el uso y goce de los mismos. En caso de que los bienes no puedan restituirse, se pagará el valor total de los mismos, calculados de acuerdo con su precio al momento de la requisición.

Control sobre el decreto que declara el estado de excepción:

Control por la Asamblea Nacional: El decreto debe ser remitido a la Asamblea Nacional (o a la Comisión Delegada durante el receso de la Asamblea) dentro de los 8 días siguientes a su declaratoria, para su consideración y aprobación. Igualmente deben remitirse a la Asamblea las solicitudes de prorroga y aumento del número de garantías restringidas. De no producirse la citada remisión, la Asamblea Nacional se pronunciará de oficio al respecto. La aprobación por parte de la Asamblea Nacional debe contar con la mayoría absoluta de los diputados presentes en la cesión correspondiente.
Control por el Tribunal Supremo de Justicia: El decreto debe ser remitido igualmente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremos de Justicia, dentro de los 8 días siguientes a su declaratoria, a los fines de obtener un pronunciamiento sobre su constitucionalidad. En el mismo término, el Presidente de la Asamblea Nacional enviará el Acuerdo que apruebe el respectivo decreto al Tribunal Supremo de Justicia. De no producirse las citadas remisiones, la Sala Constitucional podrá pronunciarse de oficio. Se establece un procedimiento para el pronunciamiento de la Sala en el que pueden participar todos los interesados.

Se atribuye competencia a todos los jueces de la República con competencia en amparo constitucional, para controlar la justificación y proporcionalidad de las medidas adoptadas con base en el decreto que declara el estado de excepción.

Autor: Livia Hernández, Abogada y Profesora Universitaria (Venezuela)

Recursos

Véase También

Bibliografía

Ley Orgánica sobre Estados de Excepción. (2001). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria,37.261. Agosto 15, 2001